专家研讨｜技术赋能都市圈城市群发展的机遇与挑战

情感导师 2023-03-12 8432

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城市群是城市化发展的高级阶段，是以中心城市为核心，协同周边多个都市圈所构成的集合体。“十三五”期间规划建设的19个城市群，以25%土地集聚了75%人口，创造了88%GDP，成为推动经济高质量发展的重要平台。城市群和都市圈的发展是未来中国城市发展的必然趋势和战略选择。然而高速发展的超大型城市群在带来规模经济效益和技术溢出效应外的同时，也引发了各种各样的问题。作为新一轮区域一体化发展的代表，城市群和都市圈应如何进一步高质量发展，以此夯实其在新发展格局中所占据的重要地位？

中山大学地理科学与规划学院教授周春山认为，应进一步提升城市群和都市圈的辐射带动作用，挖掘城市群、都市圈人口集聚红利潜力，打造城市群和都市圈高质量空间治理体系，构建高质量、智能化公共服务与基础设施体系，提升城市群和都市圈文化软实力，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。厦门大学公共政策研究院教授于文轩认为，技术赋能城市治理是都市圈城市群的未来发展方向，但也不应忽视技术赋能城市治理带来的一系列挑战，要从健全技术制度体系、加快推动数据开放、规范算法应用、平衡技术理性和价值理性等方面入手，把握发展机遇，更好化解风险挑战，推动都市圈城市群高质量发展。

如何利用人口集聚效应

发展壮大城市群和都市圈？

1、优化要素配置，提升城市群和都市圈的辐射带动作用。要形成区域竞争的新优势，必须建立城市群、都市圈内一体化的要素市场，促进区域内的土地、资金、劳动力、信息等生产要素优化配置与有效流动。

2、优化人口结构，挖掘城市群、都市圈人口集聚红利潜力。城市群内部应按照发展程度和功能定位实行差异化的人口策略，进一步挖掘人口红利的潜力，提升城镇化质量。

3、优化空间配置，打造城市群和都市圈高质量空间治理体系。需进一步推进“城市群—都市圈—市县—乡镇”的都市圈多层次国土空间规划体系建设，进行全域统筹规划发展。

4、统筹共享，构建高质量、智能化公共服务与基础设施体系。一方面，加快推动高品质公共服务共建共享；另一方面，要构建创新融合、一体化的基础设施及互联互通的交通设施。

5、培育活跃的文化环境，提升城市群和都市圈文化软实力。利用人口集聚效应带来的多元文化融汇，打造开放包容的城市形象，增强城市发展的活力和韧性，提升文化软实力和综合竞争力。

如何应对未来技术赋能挑战？

第一，健全技术制度体系。完善顶层设计，强调规划先行理念，以全局性视角谋划城市群建设，不以行政壁垒为限制，加强区域政府间、政府与市场、政府与非政府组织间的技术协作，建立健全相应制度规章体系，对治理技术的运用加以规范，才能够确保系统内部要素正常平稳运行。

第二，加快推动数据开放。要积极完善“城市大脑”功能建设，健全数据开放与信息共享机制，汇集信息数据资源，才能最大程度上优化产业结构、推动要素流动、完善服务平台建设。让城市群的发展处在数据化、可视化情境下，发展才能更具竞争力。与此同时，防范新兴技术利用信息差异产生不对称风险，避免陷入“技术利维坦”的困境。

第三，规范算法技术运行。无论算法给城市经济发展带来多少收益，都应当在确保公民利益不受侵害的前提下进行。下一步要明确算法责任主体，在源头上优化算法结构，加强算法运行审查，从信息输入、模型推演、最终决策等全流程加以规制，最大程度上规避算法风险的产生，保障公民的合法利益。

第四，平衡技术理性和价值理性。城市发展的核心主体是人，技术本身不会带来社会变革，驱动变革更多取决于使用技术的人。技术赋能城市发展带来巨大经济效益的同时，也应当及时回应公众的合理诉求和价值需要，重视人的主体性作用，引导公众参与到城市发展建设当中，只有人和空间相适应、相协调，才能激发城市群最大经济活力。

更多精彩观点

发挥人口集聚效应建设

现代化的城市群和都市圈

1、人口集聚流动对城市群和都市圈发展的积极影响

第一，人口集聚流动为城市群和都市圈地区劳动密集型行业提供丰富的劳动力，为当地经济发展提供了重要支撑。

第二，人口集聚流动增加城市群和都市圈地区的人才供给，人才集聚效应增强了城市竞争力，促进了产业创新发展与文化繁荣。

第三，人口集聚流动使城市群和都市圈地区人口总量快速增长，加快了城市扩张，提升了城市化水平。

第四，人口集聚流动增加城市群和都市圈地区人口规模，培育了巨大的消费市场。

第五，人口集聚流动增加了城市群和都市圈基础设施和公服设施的需求，推动了各类社会公共事业的不断发展。

2、人口快速流入给城市群和都市圈发展带来的问题

第一，造成人口城镇化与土地城镇化不匹配的问题。随着城镇化进程加快，人口从乡村和中小城市向城市群与都市圈迁移，但土地性质并没有及时随人口的移动而发生变化。中国城乡二元户籍制度与土地制度制约了市场对人口和土地的有效配置，从某种程度上导致农民工进城不能落户、迁徙不能定居的问题，形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”的现象。

第二，城市群、都市圈中的人口快速集聚，也引起一些城市问题，制约了城市高质量发展。我国大部分城市群、都市圈人口的增长远远超过了原有规划的预期，人口的大量增加产生了交通拥堵、环境污染、公共资源供给紧张、房价过高等“大城市病”。

3、人口集聚流动的基本判断

第一，中国人口进一步向东部经济发达区域集聚。经济发达地区由于能够提供优越的公共服务、更多的就业机会和更高的工资水平等原因，能够吸引更多人口来此集聚

第二，人口持续向城市群，特别是东部的城市群集聚，城市群是中国人口集聚的主要场所。

第三，人口持续向主要都市圈集聚。

第四，高层次人才越来越向城市群、都市圈集聚。

4、利用人口集聚效应发展壮大城市群和都市圈

第一，优化要素配置，提升城市群和都市圈的辐射带动作用

（1）推进人力资源市场一体化。加快消除城乡间的二元户籍壁垒，逐步放宽除核心城市外的城市群其他城市的落户门槛。要从政策、福利、服务等领域降低其他各类隐性的移民成本，推动劳动力的自由流动。加快推进外来人口的市民化。推动人力资源信息共享、公共就业服务平台共建。

（2）推进技术市场一体化。支持城市群内部建立技术合作联动机制，推动技术资源共享，共同搭建技术、人才资源的共享平台和孵化基地。引导城市群内部及更大区域制定统一的技术标准，建立健全技术市场的政策法规。强化政企合作，统筹设立企业需求信息平台和专项创新基金等服务机制。培育技术市场的专业服务机构和法律支持、管理机构，壮大服务队伍、保护知识产权。

（3）加快金融服务市场一体化。完善城市群、都市圈内部金融服务、信息网络技术设施建设，构建跨区域互联互通的金融服务平台，推动城市群和都市圈金融服务、金融要素和金融市场一体化。推进金融制度改革，破除制度性障碍，完善跨区域的金融监管和风险联防机制，规范市场制度。

（4）推动土地市场一体化。推进土地制度改革，城市建设用地要按照城市常住人口规模和新增常住人口规模进行土地指标的划定，向人口重点流入的区域调拨城市建设用地指标，提升城市群和都市圈的承载能力。在不改变目前城乡二元土地所有制的约束条件下，通过制度改革改变土地交易的参与方式和土地增值收益分配方式，向“同地同权、同地同价”的改革目标靠近，构建产权明晰的城乡土地市场化交易制度和服务体系。

（5）统一市场准入标准。打破行政界线与地域分割，深化“放管服”改革，消除商事主体异地迁址变更登记隐形阻碍，探索实施“一照多址”企业登记模式。建立市场主体准入协调沟通机制和互认机制，鼓励城市群共建同城化的企业登记绿色通道，推动跨区域守信联合激励和失信联合惩戒机制建设，推动企业信息共享互查，探索市场主体信用修复同步互认，统一监管标准，推动执法协作及信息共享。

（6）建立健全区域协调发展、城乡融合发展的体制机制。在城市群内部探索突破行政界线的全域要素流动、配置机制体制和基础设施一体化、公共服务均质化的路径，推动城市群区域协调发展。培育建设联结不同发展程度区域间以及城乡间的功能平台，推动生产要素跨界配置和产业有机融合发展。

第二，优化人口结构，挖掘城市群、都市圈人口集聚红利潜力

（1）核心城市必须要把集聚高素质人才、创新型人才、国际人才以及技术型劳动力作为人口城镇化的重点和突破点。首先，要改善城市吸引人才的环境，一方面，要从城市生活设施、交通、环境等入手，改善城市的硬件条件，另外一方面要从文化氛围、管理服务等入手，提升城市的软件条件。其次，针对亟需人才要制定相对宽松的人才落户政策，并提供优惠的福利补贴措施，做到人才能吸引来、更留得住。另外，要适当提升不符合核心城市功能定位人群的入户标准，以保证城市功能提升需要。

（2）城市群的中小城市以及都市圈边缘地区，应按产业、经济要求全面取消或放宽落户条件。积极探索农民工和年轻劳动力落户的有效路径，切实推进基本公共服务均等化和高质量供给。要改进中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务，保障随迁子女的受教育权平等。要强化农民工职业技能和就业培训服务，提升农民工的人力资本和就业水平。要逐步扩大社会保障的辐射面，将农民工依法纳入社保人群；积极采取多种方式从居住环境和资金支持等方面优化农民工居住条件，将农民工纳入住房保障计划；把农民工纳入医疗卫生、体育文化等设施的服务对象，为其提供全面、平等的卫生文化服务。

第三，优化空间配置，打造城市群和都市圈高质量空间治理体系

（1）科学布置产业链，实现价值链。优化生产空间的组合关系及其空间布局，提升城市群、都市圈生产空间利用效率，推动生产空间集约高效发展。坚持城市群产业错位发展，中心城市利用高质量人才集聚效应重点发展知识型经济，提高经济产出效益，打造高端化新兴智能产业。周边中小城市根据资源禀赋和发展基础，发挥地租递减优势，承接中心城市外溢产业，借此推动制造业规模化和集群化发展。统筹整合都市圈内新区、园区等各类平台，支持建设一体化发展和承接产业转移示范区，推动创新链和产业链融合发展。

（2）实现生活空间宜居宜业。优化调整不同资源要素在大都市圈中的科学布局，促进产城融合，推动“人、城、产、交通”的一体化发展。加大低成本住房供给，建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房供给体系，满足新市民、产业人才、低收入人群等的多层次住房需求，同时引导政策性住房优先布局在交通和就业比较方便的地区，切实降低通勤时耗。以公服覆盖率、市民满意度为指标，补齐公共设施短板，推动公服均等化，提升居民幸福感。

（3）推动生态环境协同治理。开展城市群和都市圈生态环境网格化治理，打破行政边界限制，严格保护跨行政区的重要生态空间，联合实施生态系统保护和修复工程，与区域生态廊道、绿道有机衔接。推动环境联防联治，加强中心城市与周边城市生态环境保护方面的合作，倡导和推广生产生活出行等方面的绿色方式，建立生态环境协同共治机制。

第四，统筹共享，构建高质量、智能化公共服务与基础设施体系

（1）推动高品质公共服务共建共享。形成文化、教育、体育、医疗、养老等均好公共服务体系，开展多层次多模式合作办学办医，推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变。增加健康、养老、家政等服务多元化供给，推动博物馆、剧院、体育场馆等共建共享。打破行政区划边界限制，推动突发公共事件跨区联动联治，提高城市群和都市圈灾害应急能力。

（2）构建创新融合、一体化的基础设施。统筹考虑特高压、5G基站、新能源汽车充电桩、工业互联网、大数据中心等“新基建”的建设布局。统筹安排垃圾污水处理设施、变电站、危险品仓库等市政基础设施规划建设，形成一体化的城市群、都市圈智慧基础设施体系。

（3）构建互联互通的交通设施。形成轨道交通、高铁、高速、公路在内的互联互通交通体系。织密网络、优化方式、畅通机制，提高城市群和都市圈内城际公路密度，构建多等级公路体系，增强城市之间的联系和要素流动。大力发展轨道交通，通过轨道交通降低人口通勤成本，加强内部通勤化联系。利用城市群和都市圈内城市功能定位与分工，通过空间联动、分工协作、道路联通等推动高质量机场群建设。畅通物流运输通道，利用大数据和“互联网+”技术构建精细化物流运输体系，高质量配置城市群和都市圈物流运输资源。

第五，培育活跃的文化环境，提升城市群和都市圈文化软实力

（1）营造开放包容的城市氛围。利用人口集聚效应带来的多元文化融汇提高城市群和都市圈文化的包容性，通过开放包容的文化氛围吸引人口集聚，提高外来人口的身份认同感与归属感，形成思想和文化的汇聚与碰撞，打造开放包容的城市形象。

（2）培育特色鲜明的创新文化。因地制宜，结合城市群和都市圈自身发展环境，营建创新环境优良，创新主体汇聚，创新能力强硬的自主创新文化环境，提高城市群和都市圈的创新驱动能力，增强城市发展的活力和韧性。

（3）凸显城市群和都市圈文化特色。回溯城市群和都市圈历史文化脉络，挖掘自身历史文化内涵，推动城市群和都市圈个性化和品牌化文化建设，提升文化软实力和综合竞争力。

技术赋能都市圈城市群发展的机遇与挑战

1、技术赋能都市圈城市群发展

第一，突破外部行政区划界限。高新技术的飞速发展有助于打破传统城市层级间的行政壁垒，弥补城市产业断层，助力城市群发展壮大。

第二，改变城市内部结构功能。智慧城市运用新一代信息通信技术来解决现代城市发展中存在的问题，城市开始由“数字化”迈向“智慧化”加速发展，实时传感器数据嵌入城市交通监控和移动安全系统，城市内部功能结构也因此改变。

第三，引导公民参与治理过程。智慧城市所倡导的城市人文主义价值观开始受到重视，伴随着公民参与意识的觉醒，政府开始关注公民参与对城市可持续发展的影响。

第四，强化城市风险防控。新兴技术嵌入城市治理过程中，不仅可以在很大程度上弥补城市内部治理结构中的薄弱环节，而且对化解灾害溢出效应、强化城市间联动协作提供必要技术支持。

2、新阶段技术赋能城市群治理的挑战

第一，数据开放共享不足。就现有已开放的数据情况来看，数据使用渠道和应用形式还较为单一，数据仅仅停留在表面可视化操作，难以转换为有效的决策支撑。